江苏发布2023版城市更新行动指引——从改造到更新，“断代史”变“编年史”

记者 刘春 顾巍钟

从南京的小西湖到常州的老城厢，从苏州的网红菜场到淮安的“里运河画廊”，我省城市更新中捧出了一件件群众满意、社会关注的“作品”，但城市更新从理念认知、技术标准到政策支持，各地在推进实施中也遇到不少难题。4月25日，省住建厅发布《江苏省城市更新行动指引（2023版）》（下称《指引》），就城市更新的任务、难题和实施标准，尤其是和既往城市改造的本质区别，给予了系统和针对性的解答。

既要空间更新，也要产业换新

去年9月，我省发布48个省级首批城市更新试点项目名单。“城市更新行动涉及到体制机制创新、城市规划建设和治理体系重构等诸多方面，在试点推进中，各地面临不少问题，产生了很多困惑，希望得到指导。”省政协副主席、省住房和城乡建设厅厅长周岚介绍，城市更新行动不仅仅是一个规划，它面向问题，要产生实效。

“江苏城镇化率已达74%，逐渐步入较快发展的中后期，城市更新更加强调以人民为中心和高质量发展导向，与以往的建设改造相比，无论是价值理念、建设方式，还是利益分配、实施动力，均发生很大转变。”设计大师、省规划设计集团总经理梅耀林说，过去城建改造顺应当时的快速城镇化需求，更多注重“增长”和“效率”，强调短期利益实现，而城市更新着力解决城市短板弱项、群众急难愁盼，更加关注生活品质提高和人居环境改善，关注空间、社会、经济一体化发展，侧重小规模、渐进式的局部调整和功能完善，城建重点由房地产主导开发的增量建设，转向存量更新提质。

位于南京外秦淮河边的国创园（原南京造币厂），就是一个城市更新让老厂区再现活力融入城市的范例。更新改造中，国创园保留了老厂房的机理和建筑，延续19世纪以来的百年工业文脉，注入了研发、办公、文创等都市产业，如今这里既是办公场所，也是热门旅游打卡地。产权人作为更新实施主体，参与到建筑更新的“策划、设计、建设、运营”全生命周期，平衡短期效益与长期效益，兼顾产业发展和文化提升，推动工业历史地段的活化利用，进而融入城市发展。

“一个区域不应只发展旅游，还应注入实体产业，才能更有力地增加一座城市的经济和活力支撑。”省设计大师、苏州九城都市建筑设计有限公司总建筑师张应鹏说，老旧城区更新改造，需要直面“老城衰退”这一共性问题，给老城注入新产业，唤回年轻人。《指引》涉及老旧厂房、低效厂房的再利用，让未来老城引入产业更加有据可考。在城市中心区、滨水区、历史风貌地区等重点区域，鼓励利用低效闲置厂房兴办文化创意、科技研发、健康养老等新产业新业态。

试点城市体检，实施有机更新

为老城注入“新经济”，南京门西地区在改造中保护历史街区的同时，植入软件、设计、文创等产业，零星切入餐饮、休闲空间、体育馆等复合功能，既满足区域内工作人员的工作生活需求，又让老门西融入南京老城，成为开放式的办公空间。

这让省建筑与历史文化研究会会长刘大威十分感慨，因为过去许多旧改项目中，虽然文保建筑、重要历史建筑保留下来，但许多旧房子拆掉了、老街巷消失了。他引用罗大佑《鹿港小镇》表达了这样的遗憾和失落：“听说他们挖走了家乡的红砖，砌上了水泥墙，家乡的人们得到他们想要的，却又失去他们拥有的……”

告别大拆大建，注重有机更新，城市更新保留下不同时代的建筑，让城市发展从“断代史”变为“编年史”。《指引》要求，对更新项目全面体检，既查找城市短板，甄别各类城市问题的轻重缓急，也梳理历史文脉，查清资源要素，实施有机更新。

城市体检自上而下整体“把脉”更新项目，分析地区各类要素建设状况，开展居民意愿调查，梳理现状问题及实际需求，综合评估问题和短板，进而明确城市更新目标、任务、时序等总体要求。

“城市体检，应是城市更新行动的前提和基础，将从中发现的问题作为更新着重解决的问题，也要通过城市体检查摆城市竞争力、影响力和可持续发展中的问题。”住房和城乡建设部建筑节能与科技司副司长汪科介绍，今年4月至8月，计划组织全国各城市先行先试，率先试点城市体检。此外，推出一批试点城市，落实城市体检理念，在试点中总结方法，进一步推广并指导城市更新行动。

社会各方参与，分担更新成本

南京历史城区保护建设集团是秦淮区主要从事老城保护更新的国资平台，参与南京小西湖、小松涛巷、荷花塘片区等多个老旧地块更新。集团董事长范宁经常被问及：“你们是怎么做到更新项目收支平衡的？”他答：“在尊重各方权益的基础上，我们研究建立受益者资金投入的政策机制，实现多方主体合作共赢。”

和过去的城市改造相比，新发展阶段的城市更新更强调政府引导、市场运作、市场参与，合理吸收权利主体参与进来，利益分配调整贯穿于城市更新全过程，最大程度实现共赢共享，从而实现了三个转变：政府职能从“多头管理”向“协同治理”转变，企业目标从“高溢价、快周转”向“持续微利”转变，社会公众从“表达诉求”向“深度参与”转变。

根据“谁受益、谁出资”原则，南京鼓励不动产产权人自筹资金用于更新改造，明确政府、经营主体和物业权利人的出资分类边界和比例。危房等级为D级的，翻建费按照市、区财政和产权人3：3：4的比例分摊。今年4月，南京小西湖片区堆草巷11号房屋更新完成，最终三个产权人各自花费约8万元就能完成祖传老宅翻新。

在试点实践中，我省各地政府、社会、居民多方资金共担更新成本，综合考虑自筹经费、市场投入、贷款融资、政策性专项经费等多种资金来源方式，配套相关支持政策。苏州市住房和城乡建设局总工程师钱毓静介绍，在实践中政策上对各方利益的整体协调考虑还不够，土地、财税、投融资等方面的激励不足。如因缺少相应的税收优惠配套政策，导致土地增值税过高，约占交易价格的50%，这就挫伤了投资方参与城市更新的积极性。

对此，一些城市在政策支持上进行了试点。无锡对于符合规定的城市更新项目，享受行政事业性收费和政府性基金相关减免政策。棚户区改造安置房建设项目，免征城市基础设施配套费等行政事业性收费。电力、通信、市政公用等企业要积极支持城市更新工作，适当减免入网、管网增容等经营服务性收费。“城市更新以补齐城市短板、解决急难愁盼、激发城市活力为根本宗旨，回报率低、回报期长，需要更多政策倾斜。”梅耀林说。